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中心组学习参考资料2018年第4期——深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化

发布时间:2018-04-18   来源:  编审:网管中心  浏览量:940



     

党委(党组)中心组学习参考资料

 

二〇一八年第四期

 中共宝应县委宣传部、宝应县社科联编印             2018年4月18日

 

编者按:深化党和国家机构改革全面启动,标志着全面深化改革进入了一个新阶段,改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革,改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出。那么,改革工作如何开展?遇到问题怎么处理?现刊登国家行政学院教授汪玉凯文章,供大家学习参考。

 

 深化党和国家机构改革

推进国家治理体系和治理能力现代化

汪玉凯

 

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。十三届全国人大一次会议审议通过《深化党和国家机构改革方案》。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,海内外对这轮机构改革给予了高度评价。党和国家机构大力度调整改革,充分体现了以习近平同志为核心的党中央治国理政的历史担当和全面深化改革的深谋远虑,必将为两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现提供有力制度保障。

我今天围绕深化党和国家机构改革,推进国家治理体系和治理能力现代化和大家交流四个部分的内容。第一,改革开放以来党和国家机构改革的历史经验;第二,深化党和国家机构改革的现实意义和内在逻辑;第三,深化党和国家机构改革的总体思路与重点领域;第四,深化党和国家机构改革的实施策略及难点分析。

一、改革开放以来党和国家机构改革的历史经验

(一)改革开放以来我国机构改革的历程

从改革开放以后,我国经历过多次机构改革,分别发生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年,当前是第八轮机构改革。此前七轮机构改革,我把它们划分成三个阶段。

第一阶段(1982-1992年),冲破计划经济政府管理模式。在这一阶段我国经历过两次机构改革,第一次是1982年,第二次是1988年。

1982年是改革开放后的第一次机构改革,这次改革尚不构成内涵式改革,而是属于外延式的改革。这次改革的背景是,当时政府机构设置太多、人员臃肿。从1978年到1982年,国务院有100个部门,人员编制超过5万人,一个部委的副部长最多能达到二十多位。应该说,当时我国还是按照计划经济的思维来思考国家治理的。当时国家领导人邓小平同志便认为,机构臃肿、机构林立、人浮于事、效率低下的问题比较突出。19821月,邓小平同志在谈到机构改革时指出,精简机构是一场革命。经过这次改革,砍掉了39个机构,国务院所属部委、直属机构和办公机构裁并调整为61个,编制减为3万多名。

1988年这次改革就有所不同了,因为在1984年我国作出了城市经济体制改革决定,中心环节就是增强企业活力,基本原则就是政企分开。在此之前,政府像是一个企业,企业则像是政府的一个车间。彼时市场化体制虽未建立,但市场化的导向已经形成。此次改革的思路是,企业要轻装上阵,政府则是要做好公共服务。政企分开倒逼政府重新思考政府职能的定位,既然政府和企业是两种不同的机构,政府就要干政府的事,企业就要干企业的事,由政企分开就演绎出转变政府职能的改革目标。这次改革虽然机构调整力度不像1982年的大,但是提出的转变政府职能的改革目标,成为了历次机构改革的核心目标之一。

第二阶段(1993-2002年),建立适应市场经济政府管理架构。在这一阶段我国经历过两次机构改革,第一次是1993年,第二次是1998年。

1992年当时已正式告别中央领导岗位的邓小平同志,先后赴武昌、深圳、珠海和上海视察,沿途发表了重要谈话,在我看来要点内容是四句话。

第一句话,基本路线要管一百年,动摇不得;第二句话,计划和市场都是经济手段,不是社会主义与资本主义的本质区别。资本主义可以有计划,社会主义也可以有市场。就是这句话,打破了原来认为的计划等于社会主义、市场等于资本主义的窠臼。邓小平同志南方谈话出来以后,一下把这种思维藩篱打开了,原来计划和市场不决定一个国家的政治制度,它仅仅是发展经济的手段而已。第三句话,不改革开放,只能是死路一条。谁不改革,谁就下台。第四句话,中国要警惕右,但主要是防

应该说1992年邓小平同志视察南方谈话,对后来中国改革开放再上台阶起到了非常重要的影响作用。在南方谈话之后,同年召开了党的十四次代表大会,确定了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

1993年机构改革的主要任务是,针对1992年党的十四大确立的市场经济体制改革目标,建立相应的政府管理架构。

1998年的机构改革是历史上改革力度较大的一次。回顾上一轮,从1992年党的十四大确立建立市场经济体制,到1993年很快完成政府经济体制改革,改革力度整体而言是非常小的,原因在于,彼时社会主义市场经济体制刚刚确立,还缺乏实践的过程。待实践几年后,政府不适应市场经济的问题逐渐暴露出来,包括财税、金融、外贸等方面的原有体制,都成了市场经济的拦路虎,这就催生了1998年的这次改革。这次改革将很多机构进行了合并,也是历次机构改革中人员精简力度最大的一次,国务院组成部门由40个精简为29个,改革后行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名,精简了接近一半。这次改革对由计划经济政府转向市场经济政府,进而建立适应市场经济型政府起到了关键性作用。

第三阶段(2003-2017年),深化机构改革、探索大部制改革思路。在这一阶段我国经历过三次机构改革,第一次是2003年,第二次是2008年,第三次是2013年。

2003年的改革相对属于微调,政府机构总体格局保持相对稳定。这次改革是在我国加入世贸组织的大背景下进行的,彼时主要是把外经贸部撤销,组建了商务部。

2008年的改革力度又变得比较大。从1998年到2008年,政府经过十年的运行,机构依然非常多,当时学界便提出了大部制改革,用大部制思维推动机构改革、行政改革。经过本次调整,国务院正部级机构减少4个,国务院组成部门变成27个。可以看到,典型的大部制已经开始初步成型,如将国家邮政局、国家民航总局均纳入交通运输部。

1982年到2008年,都是以行政系统改革为主,没有太多涉及政府机构之外的领域。

20131112,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,其核心问题是如何处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。在此之前,市场在资源配置中的作用被定性为基础性作用

这次改革机构整合的力度不大,主要是铁路政企分开,整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革侧重点放在放管服改革,即简政放权,放管结合,优化服务,主要是减少政府对市场干预,发挥市场在资源配置中的决定性作用。一个主要体现就是行政审批许可大规模减少,五年下来国务院总计减少900多项行政审批许可。

2018年全国两会政府工作报告对这五年的放管服改革作了比较细致总结,比如从成绩上看,成绩是比较显著的,五年来,国务院部门行政审批事项削减44%”“中央政府层面核准的企业投资项目减少90%”“非行政许可审批彻底终结”“职业资格许可和认定大幅减少,行政审批中介服务事项也大幅度减少,政府工作报告指出,行政审批中介服务事项压减74%。企业注册、企业在政府办事的便利度节约了1/3时间。

政府定价项目在这五年内,中央政府定价项目缩减80%,地方政府定价项目缩减50%以上。大力推行互联网+政务服务,全国现在有2400多个县以上的政务服务中心,应该说和互联网紧密结合以后创造出很多新型服务模式。比如,在结构上全面实施双随机、一公开监管,也包括放宽非公有制经济市场准入”“建立不动产统一登记制度”“完善产权保护制度”“全面推行财政预决算公开等,这些都体现这五年政府机构改革是一种内涵式改革的特征。

与此同时,一些基于大部制思维的机构进一步整合。比如,2013年铁路系统实行政企分开,铁路的管理职能又被纳入交通运输部,至此大交通的格局基本成型。

(二)改革开放以来我国机构改革的经验

回顾这40年的政府机构改革,在经过七次改革以后,我国政府已经由计划经济型政府形态大体转向了市场经济型政府形态。今天,我国政府不管是管理理念、政府结构、政府运转、管理手段方式,与40年以前计划经济时候相比,已经不可同日而语了。

二、深化党和国家机构改革的现实意义和内在逻辑

经过40年改革,我国政府已经由适应计划经济政府转向了大体适应市场经济政府。党的十九大以后,在2018年全国两会上,十三届全国人大一次会议审议通过了《深化党和国家机构改革方案》,它的现实意义是什么?它的内在逻辑又是什么?在当下来讲,为什么要进行党和国家机构改革?

大家首先注意到,这次改革的称谓和过去有很大差别。过去称政府改革、行政改革或者国务院机构改革,现在称党和国家机构改革,这是第一次把党和国家放在一起和机构改革挂起钩来,也就是说,过去的七次改革还是以行政改革作为主导的,但是这次改革情况就不一样了,它从整体上体现党和国家的整体谋划。

究竟为什么要改革?它的现实意义表现在哪里?我觉得至少有以下三条。

第一,两个不完全适应要求必须对党和国家机构设置和职能配置进行重组。两个不完全适应?就是《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)指出的两个不完全适应。第一个不完全适应是,党和国家机构设置和职能配置同统筹推进五位一体总体布局、协调推进四个全面战略布局的要求还不完全适应。第二个不完全适应是,党和国家机构设置和职能配置同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。

五位一体总体布局就是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。四个全面战略布局就是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。《决定》对两个不完全适应作出具体分析,反映在以下八个方面。

一是一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出。

二是一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位。

三是一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理。

四是基层机构设置和权力配置有待完善,组织群众、服务群众能力需要进一步提高。

五是军民融合发展水平有待提高,群团组织政治性、先进性、群众性需要增强。

六是事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在。

七是一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,滥用职权、以权谋私等问题仍然存在。

八是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,机构编制管理方式有待改进。

这八个方面的表现,我觉得大体可以概括成五个关键性问题。

一是党政军群结构不合理,缺乏统筹,上下一般粗。这种结构不尽合理,既有横向部门设置问题,比如党的组织横向部门设置合理不合理,政府的横向部门设置合理不合理,也包括纵向行政层级合理不合理。

从横向部门看,过去经过七次机构调整改革都是调整横向部门的设置问题,或者说又是拆又是分;从纵向看,我国现在还是实行五级管理,比如中央政府主要层面上的省、市、县、乡、镇,按道理来讲,信息化水平提高了,信息传递的方式改变了,纵向组织结构是可以扁平化的。但是我国现在还是五级管理,尽管过去这五年来,中央在推行省直辖县级行政单位,取消市管县体制,但改革在进程中也遇到很多新问题,如何使纵向结构也能够扁平化,仍然是我们需要探索的问题。

二是职能交叉重叠,权责不统一,政府转变严重滞后。在1988年第二次机构改革的时候,就明确提出要转变政府职能,到2018年整整经历了30年时间。也就是说,从1988年以后的历次机构改革、行政改革都把转变政府职能放在非常重要的位置,但是直到现在这个问题还在困扰着我们。

三是地方自主决定权太小,难以释放活力。处理好中央与地方关系一直是党和国家机构改革的重要内容。纵观建国以后的历次机构改革,都不同程度地涉及到这个问题。但时至今日,这方面的问题依然突出,比如中央与地方权责关系的处理,财权与事权的划分等。《决定》强调要科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,赋予省级及以下机构更多自主权,增强地方治理能力,把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序等,这些都将对解决上下一般粗,充分调动地方积极性产生重要影响。

四是党和国家机构及其公职人员行为得不到有效控制,权力滥用,腐败蔓延。我想这个问题不要我多讲,从党的十八大以来全面从严治党反腐成绩单就会看得非常清楚,五年来,共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人,其中中央委员、候补中央委员有43人,中央纪委委员有9人。纪律处分厅局级干部8900余人,处分县处级干部6.3万多人。五年来,共处分基层党员干部27.8万人。腐败为什么会蔓延?这与大量行政审批事项,包括市场门槛过高,权力行使不规范、不透明都有很大关系。

党的十九大对过去五年全面从严治党作了深刻总结,指出全面从严治党成效卓著”“党内政治生态明显好转”“党在革命性锻造中更加坚强。与此同时,党的十九大也提出了进一步营造风清气正的良好政治生态的新要求,提升了强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤政治生态的新境界,展现了以习近平同志为核心的党中央登高望远的政治胸怀、充满信心的政治定力、清醒冷静的政治品质、时不我待的政治锐气。

五是法治缺失。我国的法律整体框架已经构建起来了,但是现在的问题是,如何依法执政、依法行政、依法办事,规范执法行为,把各项工作全面纳入法治轨道。

第二,推进国家治理现代化要求必须扫清体制机制障碍。国家治理体系和治理能力现代化,是在党的十八届三中全会后第一次提出来的,当时是作为全面深化改革的最终目标。但是,党的十九大把它上升为国家现代化的大目标。在新的两步走中,第一个阶段,从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗十五年,基本实现社会主义现代化。到那时,国家治理体系和治理能力现代化基本实现。第二个阶段,从2035年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时,实现国家治理体系和治理能力现代化。

按照这样一个大目标来衡量,现在的党和国家机构的设置、职能配置、运转机制,应该说与国家治理体系和治理能力现代化还相差甚远。不管是国家治理体系,还是治理能力,都是有内涵的。按照我的理解,国家治理体系实际上就是指国家的制度体系,国家制度体系主要包括国家的法律制度、组织制度、政党制度以及建立在此基础之上的政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、生态制度等。

国家治理能力呢?在我看来主要包括国家的治国理政能力、内政外交能力、治党治军能力、国防能力,政策规划能力、改革发展稳定能力、开拓创新能力、识才用贤能力。按照上述内涵和目标,目前党和国家机构和职能体系与这个目标相差甚远。就此,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出两个具体目标,一个是要立足于实现第一个百年奋斗目标,针对突出矛盾,抓重点、补短板、强弱项、防风险,从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障;另一个是要着眼于实现第二个百年奋斗目标,注重解决事关长远的体制机制问题,打基础、立支柱、定架构,为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件

第三,为加快我国转型发展,防范风险、应对挑战提供体制保障。我从两个角度来谈,一是从执政党本身面临的风险和挑战来分析党和国家机构改革的重大意义,二是从经济、社会、信任等面临的具体风险来分析党和国家机构改革的重大意义。

首先,从执政党本身面临的风险和挑战看,党的十九大报告特别强调三个,中国执政党要经受四种考验,要防止四种危险,要面对四个重大

我们党面临的执政环境是复杂的,影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的。习近平同志强调,要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性。要深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性。要应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。如何从党和国家机构的构建、职能优化配置方面提高执政党治国理政能力,防范风险,这是一个非常关键的问题。

其次,从经济、社会、信任等面临的具体风险看,也说明了当前进一步推进党和国家机构改革的重要性所在。从经济方面来看,我国面临着三者叠加的局面。什么是三者叠加?一是部分地区经济下行压力较大,二是决胜全面建成小康社会,三是我国经济加快战略转型。

从经济下行压力看,党的十八大以后,我国经济增长一直是往下走的,2013年增长7.7%2014年增长7.3%2015年增长6.9%2016年增长6.7%2017年稍稍翘尾,增长6.9%,但整体下行的趋势并没有大改变。2017年我国国内生产总值是82.7万亿人民币,占世界经济比重15%左右。一般来讲,一个国家体量大了,经济增长适度放缓是有内在规律的。但是不能下降得过快、过猛,如果过快、过猛可能会导致社会问题,比如失业、社会震荡等。是什么因素导致经济下行压力较大?排除房地产泡沫、地方债务、金融体系改革滞后、产能过剩、民营企业不振等因素,还有就是外贸。最近美国开始最新贸易保护举措,大幅提高关税,引起全球经济极大震荡。特朗普表示将对进口钢铁加征25%关税,对进口铝产品加征10%关税之后,第二天全球股市一片暴跌,一夜之间蒸发了10万亿美元的财富。美国和中国一个是经济老大、一个是经济老二,如果这两个国家打贸易战,对全球经济的影响将是难以想象的。

从决胜全面建成小康社会看,我认为难度不在经济总量翻番、人均收入翻番,难度主要在脱贫、农民工市民化这两个问题上。如何使5500万没有解决温饱的人在2020年全面解决温饱,这个难度很大。还有就是要加速2亿多农民工市民化进程,这个难度也很大。

从我国经济加快战略转型看,比如由注重规模数量型转向注重质量效益型,由引进消化吸收型转向有序走出去型,由学习模仿型转向自主创新型。

这三者叠加到一起,对我国经济造成一定风险,要打好三大攻坚战,一是防范化解重大风险,二是精准脱贫,三是污染防治。

从社会方面来看,最大问题就是利益格局被扭曲、收入分配不公、机会不均等,这些因素造成城乡差距扩大、行业差距扩大、地区差距扩大。习近平同志特别强调机会公平、制度公平、规则公平。能否在利益分配格局方面让更多普通人有获得感,让改革成果被全民所共享,让大家有一个相对公平的机会,这对稳定社会、释放社会活力、降低社会风险是至关重要的。加快党和国家机构改革能够提升防范风险能力、加快转型能力,为化解风险提供一系列制度保障。

三、深化党和国家机构改革的总体思路与重点领域

(一)新一轮机构改革特征

党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,从这两个重要文件可以清晰地看到这一轮党和国家机构改革的主要特征。

1.注重顶层设计,站位高、视野宽、目标明确

这次改革既包括党中央机构改革,又包括全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革,也包括跨军地改革、群团组织改革、地方机构改革,是全方位的。改革目标很明确,就是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,形成职责明确、依法行政的政府治理体系,以及中国特色、世界一流的武装力量体系,还有联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平。

2.改革路径清晰,原则性强

比如强调四项原则,第一,以加强党的全面领导为统领。第二,坚持以人民为中心,通过改革把很多事项落脚到以人民为中心这个出发点和归属点上来。第三,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。第四坚持全面依法治国。

3.体现系统性改革、结构性优化、整体性推进的理念

不管是党中央机构改革、全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革、跨军地改革、群团组织改革、地方机构改革,首先体现出系统性改革的理念,先是每一个子系统改革,再就是系统和系统之间改革。其次体现出结构性优化的理念,每一部分内部,机构设置、优化配置、增强协同性、提高有效性,都有一个结构性优化的问题。第三体现出整体性推进的理念,改革不是单打独斗,而是整体推进的过程。

(二)新一轮机构改革重点

这次改革的重点,按照改革方案一共涉及到八大类、60项改革,涉及到80个党政军群各方面的机构,改革涉及面空前。具体来讲,我们重点讨论党的系统改革、政府层面改革,乃至跨军地改革。

1.完善坚持党的全面领导

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党的系统改革突出了六个字,一是归类,二是合并,三是重组。

首先,改革议事协调机构、健全党对重大工作的领导体制和机制。这是这次党中央机构改革当中非常突出的改革关注点。过去议事协调机构都称小组,比如中央设有好多小组,全面深化改革领导小组、党的外事工作领导小组、中央网络安全信息化领导小组、中央财经领导小组等,这次改革首先对议事协调机构进行大刀阔斧地改革,把上面我说的四个小组都变成委员会,中央全面深化改革委员会、中央财经工作委员会、中央外事工作委员会、中央网络安全和信息化委员会。然后又新增加三个委员会,一个是中央全面依法治国委员会,办公室设在司法部;一个是中央审计委员会,办公室设在审计署;一个是中央教育工作领导小组,秘书组设在教育部。

同时不再保留原来中央的三个小组,一个是中央维护海洋权益工作领导小组,一个是中央社会治安综合治理委员会及其办公室,一个是中央维护稳定工作领导小组及其办公室,将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部。通过加强议事协调机构以及办公机构的重大调整和改革,实现党对重大工作的领导,包括经济工作、外事工作、网络信息化,还有全面深化改革、教育、审计、依法治国等。

第二,确立党的组织在同级组织的领导地位。比如省有省委、省人大、省政府、省政协、省监察委、省法院、省检察院,在省级组织结构中,省委党委处在领导地位。

第三,通过归类、合并、统筹设置党政机构,发挥党的职能部门作用。这次在党中央机构改革中一个重大的看点就是,把国家政府的一些机构整合到党的机构中来,称党政合一。

比如中央组织部,把国家公务员局整合进来,不再保留国家公务员局,中央组织部对外保留国家公务员局牌子。这意味着组织部门不仅仅是管各级领导干部,对全国公务员队伍也要实施直接管理。比如把中央机构编制委员会办公室也整合到中央组织部,归口由中央组织部来管理。

比如中央宣传部,将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子。将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家电影局牌子。这两个机构,特别是国家新闻出版署过去是政府的部门,改革后整合起来就实现党政合一。

比如中央统战部,将国家民族事务委员会归口中央统战部领导。国家民族事务委员会仍作为国务院组成部门。还有将国家宗教事务局并入中央统战部。中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子。将国务院侨务办公室并入中央统战部。中央统战部对外保留国务院侨务办公室牌子。这样,通过归类、合并、重组发挥党的执政部门作用。

此外,对党的机构还作了很多调整,比如组建新的中央党校(国家行政学院),实行一个机构两块牌子,作为党中央直属事业单位。将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合,组建中央党史和文献研究院,作为党中央直属事业单位。中央党史和文献研究院对外保留中央编译局牌子。

第四,组建国家监察委员会推进党的纪律检查和国家监察体制改革。这个大家都比较熟悉,我就不多讲了。将监察部、国家预防腐败局的职责,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合,组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。我理解这就是构建制度笼子来管权管事管人。

2.优化政府机构设置和职能配置

改革整体思路有三条,一是坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用的体制弊端;二是围绕推动高质量发展建设现代化经济体系;三是理顺关系、优化职能、权责统一、相互协调、提高效能,建设服务型政府。我理解这次改革在政府层面共有六个重点。

第一,加强和完善政府经济调节职能。这次围绕规划、财税、金融、审计、对外经济、科技管理等这些带有综合管理职能的部门进行了比较大的调整,最具代表性的就是国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行。这次改革国家发展和改革委员会一共有七项职责都被转移出来了,比如将组织编制主体功能区规划职责交给新组建的自然资源部,将应对气候变化和减排职责交给新组建的生态环境部,将价格监督检查与反垄断执法职责交给新组建的国家市场监督管理总局,将农业投资项目交给新组建的农业农村部,将重大项目稽察交给审计署,将药品和医疗服务价格管理职责交给新组建的国家医疗保障局,还将组织实施国家战略物资收储、轮换和管理,管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责交给新组建的国家粮食和物资储备局等。这样就使国家发展和改革委员会能够有更大的精力来关注宏观战略规划,减少微观事务管理,同时减少对审批项目管理,更好地改善我国宏观调控。这项改革力度很大,国家发展和改革委员会名称没变,但职责发生了较大调整。

第二,加强和完善政府市场监管职能。比如新组建的国家市场监督管理总局,将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。这项改革力度很大。在这次改革之前,大概有80%的县乃至市都把质检、工商、食药检整合到一起了,这次改革是地方推动中央的一种改革态势。

与此同时,为了防范金融风险、加强金融监管,这次在金融监管方面也作了比较大的改革,其中一个就是将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

当然,这次没有把中国证券监督管理委员会整合进来,这和中国的证券市场还不够成熟,中国证券监督管理委员会监管的不仅仅是非银行金融机构,还监管了数以千计的上市公司,而且要保护数以亿计股民的利益等有关。

第三,加强和完善政府社会管理职能。比如为防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,整合优化应急力量和资源,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制,将国家安全生产监督管理总局的职责,国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。不再保留国家安全生产监督管理总局。

第四,加强和完善政府公共服务职能。比如组建国家医疗保障局,专门解决老百姓看病难看病贵的问题。推进医疗、医保、医药三医联动改革,更好保障病有所医。比如组建退役军人事务部,加强退役军人服务保障体系建设,建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制。比如组建国家移民管理局,随着我国综合国力进一步提升,来华工作生活的外国人不断增加,为加强对移民及出入境管理的统筹协调,更好形成移民管理工作合力,组建国家移民管理局,加挂中华人民共和国出入境管理局牌子,由公安部管理。

第五,加强和完善政府生态环境保护职能。一个是组建自然资源部,一个是组建生态环境部。以自然资源部为例,组建自然资源部,将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。

组建生态环境部,将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋环境保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合,组建生态环境部,作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。不再保留环境保护部。

第六,提高行政效率。首先,精干设置政府部门及其内设机构,科学配置权力,减少机构数量。这次改革仅国务院就减少了8个正部级机构、7个副部级机构。比如将司法部和国务院法制办公室的职责整合,重新组建司法部,作为国务院组成部门。不再保留国务院法制办公室。国务院法制办公室是国务院正部级机构。

比如将监察部的职责整合,组建国家监察委员会。不再保留监察部。监察部是国务院正部级机构。

比如国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理总局三个都是国务院正部级机构,整合后只保留一个。

比如将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室都是国务院正部级机构。

比如将国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室的职责整合,组建国家卫生健康委员会,作为国务院组成部门。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室是国务院正部级机构。

其次,简化中间层次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率组织体系。

再有,打破信息孤岛。借助大数据、云计算等新的管理手段提升政府管理水平。

3.统筹党政军群机构改革

统筹设置相关机构和配置相近职能,理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责。

一是完善党政机构布局,理顺党政机构职责关系,形成统一高效的领导体制。系统谋划和确定党政机构改革事项,统筹调配资源,减少多头管理,减少职责分散交叉,使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。

二是深化人大、政协和司法机构改革。

三是深化群团组织改革。

四是推进社会组织改革。

五是加快推进事业单位改革。

六是深化跨军地改革。改革武警部队,将公安边防部队、公安消防部队、公安警卫部队、武警黄金、森林、水电部队等退出现役,改变为地方行政、事业、企业等。

4.合理设置地方机构,给地方更大自主确定权

建立从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系,理顺中央和地方职责关系,合理设置和配置各层级机构及其职能。

一是确保集中统一领导,明确同中央对口的组织机构。

二是赋予省级及以下机构更多自主权,把直接面向社会的事权下放地方。除规定外,容许地方自主设置机构,并入与上级对口的相关机构。

三是构建简约高效的基层管理体制。整合基层的审批、服务、执法等方面力量,统筹机构编制资源,整合相关职责设立综合性机构,实行扁平化和网格化管理,管理重心下移,资源、管理、服务放在基层。

四是规范垂直管理体制和地方分级管理体制,健全垂直管理机构和地方协作配合机制。

四、深化党和国家机构改革的实施策略及难点分析

(一)深化党和国家机构改革推进策略

1.坚持党对改革的全面领导

发挥统筹协调、整体推进、督促落实作用,增强改革的系统性、整体性、协同性,建立健全评估和督察机制。

2.先启动中央、省的改革,待基本完成后启动省以下改革

从时间节点上看,到2018年年底以前要完成主要的改革,对于省一级来讲,到20189月要拿出具体调整方案报中央批准,到2018年年底以前完成。对于省以下的地市、县、辖区来讲,到2018年年底以前要拿出具体调整方案给中央进行备案,备案以后在201913月全部完成。从时间推进上来看,这次改革是比较快的一次,改革任务也是非常大的。

3.鼓励地方积极探索

中央鼓励地方在改革中大胆探索,不要因循守旧,像2008年在大部制改革中广东顺德探索党政联动模式那样。当时广东顺德将现有41个党政群机构整合为16个大部门,其中政府部门由29个调整为10个,机构精简近2/3。调整后,设置党委机构6个,全部与政府机构合署办公;设置政府机构10个。区综合设置16个党政机构,包括纪律检查委员会机关和5个党委工作部门、9个政府工作部门和各区公安分局。党政机构主要负责人由区领导或副处级干部兼任。区委书记、区长、副书记和一名常务副区长,可不兼任大部门负责人。建立部门首长负责制,实现党政决策和管理的扁平化。

4.把机构改革与放管服改革结合起来

(二)深化党和国家机构改革难点分析

1.研究和排除改革阻力

如果不能有效化解改革阻力,那么方案设计得再好,改革的决心再大,也不一定能够达到预期目标。就我个人的理解,在这次改革过程中最大的阻力可能是利益集团的干扰,也可能是党政机构自身阻力的影响。

首先,利益集团干扰。这个不用我多讲,大家都很清楚。2013723日,习近平同志在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会时强调,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱,进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力2014108日,习近平同志在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调,党内上下关系、人际关系、工作氛围都要突出团结和谐、纯洁健康、弘扬正气,不允许搞团团伙伙、帮帮派派,不允许搞利益集团、进行利益交换。2017213日,习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届六中全会精神专题研讨班开班式上强调,领导干部严格自律,要注重防范被利益集团围猎,坚持公正用权、谨慎用权、依法用权,坚持交往有原则、有界限、有规矩。在党的十九大报告中,习近平同志进一步提出,坚决防止党内形成利益集团。利益集团对我国经济社会发展、对党和国家机构改革都会产生干扰、设置阻力。

20181月召开的中央纪委二次全会上,习近平同志再次强调,七个有之是政治隐患,必须采取有力措施予以防范和遏制。党的十八大以来,中央纪委坚持把查处违反政治纪律和政治规矩问题作为监督执纪工作的重中之重。2017年,全国纪检监察机关立案审查存在违反政治纪律行为的案件1.2万件,处分1.2万人,比2016年增长了181%,为严明党的政治纪律和政治规矩提供了纪律保障。

其次,党政机构自身阻力。这个阻力可能是隐型的,但是不可小觑。多年来形成的最大问题就是部门利益作祟,权力部门化,部门利益化,部门利益个人化,机构改革直接和每个人的切身利益直接相关,因此整合、理顺在客观上是存在难度的。尤其是涉及到对强势部门的整合和调整,难度会更为明显。对于牵涉利益大的部门手术,各部门在上报精简方案的时候,可能就会避重就轻

1982113,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表题为《精简机构是一场革命》的讲话中提出,精简机构是对体制的革命。它涉及到一系列重大利益关系的调整,是某种意义上权力的重新分配,阻力是不可小觑的。

2.解决整合后业务重组和融合问题

这次党和国家机构改革不光在党中央机构、国务院机构、军队系统、群团系统,应该说大拆大分重组是常态,力度是很大的。在这样大的改革背景下,被整合的机构如何实现业务重组,而不是简单的机构和机构合并,实现业务重组、系统重构、业务流程再造和优化,是问题的关键。

比如新组建的国家市场监督管理总局,将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合。过去这些都是分开监管的。通过业务重组、流程再造、系统整合,形成综合性执法队伍。所有这一轮重组的机构都有理顺机构关系、优化职能配置、增强协调性、提高效能的共性问题。

3.真正降低党政机构运行成本

按照我的研究,我国行政管理活动支出占整个财政支出比重高达23%,而在发达国家中很少有行政管理活动支出占整个财政支出比重超过10%的。如何通过改革降低党政机构运行成本是一个关键问题,也是检验改革是不是成功的重要标准。

4.消化分流人员问题

这次改革国务院减少了8个正部级机构、7个副部级机构,中央行政上也减少了不少机构,比如中央党史研究室是正部级机构,中央文献研究室是正部级机构,中央编译局是副部级机构,现在将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合,组建中央党史和文献研究院,作为党中央直属事业单位。中央党史和文献研究院对外保留中央编译局牌子。不再保留中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局。原来是三个机构,两个正部级机构和一个副部级机构的架构,现在领导职数减少,这就会带来人员消化分流的压力。从过去的改革经验看,有提前离岗的,有鼓励下海自谋职业的,也有到企业去工作的,方法是很多的,安置好这些人员对推动改革是非常关键的。如果在这些关键问题上没有好的方案、好的举措,在改革进程中就会遇到新的阻力。从这个意义上讲,在认真实施改革方案、推进改革进程过程中,我们要认真研究改革的阻力,认真研究改革有可能遇到的难题,认真研究如何化解这些难题,扫清改革中的种种障碍,使改革任务顺利完成,实现预期目标。

40年前改革开放的声声春雷,唤醒了一个时代的蓬勃生机;40年后机构改革的阵阵鼓点,更激发起奋进新时代的万丈豪情。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我们一定能完成深化党和国家机构改革的各项任务,形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度,为决胜全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化提供坚实支撑。

 
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